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文摘庫NO.:IEA-2006-0129 Jel代碼:
我國產業結構調整對就業的影響與因應
原文作者 辛炳隆
 
原文刊載處 台灣經濟論衡,民國94年三月(自第0到第0頁) 刊載時間 2005--
摘錄者 陳怡如 單位 中央大學產經所
關鍵詞 產業結構調整、就業
原文語文別 中文
備注
文摘內容
在1990年代以前,我國產業結構多以勞力密集產業為主,即使產業升級但新舊產業對勞動工作技能的要求並不高,因此雖然歷經多次產業結構的轉變,可是結構性失業並不十分明顯,且在當時台灣仍屬勞力密集產業,因此對勞動的需求量大,是故失業率也處於較低的水準;然而從1990年代開始,在自由化與全球化的競爭下,加速國內產業的調整速度,並且逐漸轉由資本與技術密集的資訊產業所取代。
高科技產業對初級勞動力的需求減少,但對工作技能的要求提高,因此是否由於這些產業的就業進入門檻提高以及因其無法創造足夠的就業機會,是故對勞動市場產生負面影響而使失業率攀升,將會是一非常重要的課題。本文主要在探討國內產業結構調整對就業創造的影響,以及對政府所採行因應措施之成效進行評析,並提出相關政策建議。
台灣為一貿易依存度相當高的國家,長期以來我國製造業之發展一直是依循國際分工原則,早期由於工資相對便宜,因此在大量出口帶動下,勞力密集產業不僅是經濟成長的主要貢獻者,也是國內勞動力之主要吸納者;然而隨東南亞工業的興起與中國大陸經濟的改革開放,國內傳統製造業出口競爭力開始呈現衰退,代之而起的為資本與技術密集產業,根據經濟部統計資料顯示,國內重化及技術密集產業出口佔整體製造業出口的比率,自1995年起已超過七成以上。
產業結構由勞力密集轉向資本與技術密集雖是因應全球化之必然趨勢,也是我國產業升級的重要指標。可是產業升級雖使勞動力生產力提高但另一方面卻對勞動需求減少,然而勞動力需求下降將會近一步對勞動市場的就業創造產生影響,張溫波(2002)、林大侯等(2002)的模擬研究接指出,若政府未來仍任由產業自行發展不加以扶植或規範,則產業調整過程所創造的就業機會將不足以吸納國內勞工,顯示出未來勞動市場所產生的困境。
在產業結構調整的過程中,若造成新舊產業差異性過大,使得傳統產業所累積的人力資本無法因應資訊密集產業發展所需的新技術,雖然經濟成長得以持續上升但仍無法避免其所引發的結構性失業現象;此外,政府的政策亦有可能引發不同的失業現象,如設置工業區、科學園區扶植特定產業的政策,使產業發展區域化並引發就業市場的區域性失衡;另一個困境是加入WTO後,農業部門大量萎縮,再加上服務業部門的轉型,使得就業機會創造的下降。
其實因產業結構調整而出現就業機會不足或結構性失業的情形,許多OECD國家早在1980年代就面臨相同的問題,眾多研究結果大多顯示,低租稅負擔與彈性的勞工法令制度是增加工作機會的最有利方式,特別是當一國逐漸由工業經濟邁入服務業經濟時,由於此時服務部門為工作創造吸收者,然而越是彈性化的勞動市場將會越適合服務業的發展並且增加更多的就業機會。
針對台灣產業結構調整所產生的失業問題,政府已積極推動「中長期永續促進就業方案」,其內容包括創造就業機會、強化人力培訓與調整勞工法令三大部分。雖然如此,作者認為在就業創造方面,除了應持續推動傳統產業升級外,也須積極開發提升國人生活品質之新興產業,但因缺乏穩定的市場需求以及人力資本的短少因此成效並不顯著。在強化人力培訓方面,雖然已投入大量資源但是主管單位欠缺對職訓成效的有效評估方式,且市場機制不夠健全使得民間機構無法經由市場競爭而提高訓練績效;另外,政府和產業間的配合不足,因此無法確保訓練內容可以符合企業界的需求。在調整勞工法令方面,因勞資雙方無法有所共識加上政治力的介入,因此使得法令調整的速度緩如牛步,無法配合產業調整的需求,特別是服務部門將是未來國內就業機會的主要創造者,其更須彈性的勞動市場來使其更有效率。
根據上述討論的缺失作者建議,在就業創造方面,有關生活品質之相關產業的資源投入應該由生產製造轉為行銷管理,並持續推動對經營主體的輔導,且教育消費者提高對在地產業「非」商品價值的認同,也就是文化認同、社會認同等,以擴大對勞動市場的需求。在強化人力培訓方面,作者認為應建立勞工長期追蹤資料以了解職訓的效益,並應該結合在地資源以及規劃相關配套措施以提高職訓的成效,且協助產業工會辦理技能檢定,積極推動證照制度,另應落實職業訓練法中有關職訓金之規定,以及將參加職業訓練列入領取失業給付及其他各種社會救助的必要條件。最後在勞動法規方面,則應取消勞基法之定型化契約改由勞資雙方自行議定,並應考慮專法規法派遣勞動的必要性,使勞動市場更具彈性,以配合日漸發展之服務業所需。