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台灣的失業問題  



笫一章 緒論------------------------------------------------------------------------------------李誠

笫二章 台灣勞動市場的轉變與失業問題---------------------------------------------劉克智

笫三章 台灣非自願性失業再就業問題------------------------------------------------李誠

笫四章 由勞動市場調整機能探討當前失業率上升之原因----------------------辛炳隆

笫五章 失業對產業結構轉變的影響---------------------------------------------------張清溪、宋皇叡

笫六章 台灣戰後失業率統計:1951-63年的重估-----------------------------------劉鶯釧

笫七章 產業結構對專上就業者失業率之影響--------------------------------------黃麗璇、莊慧玲

 

第一章 緒 論---現階段台灣的失業問題

李誠


我國在過去一直是以低失業率著稱,在1990年代更有勞動短缺的現象,以致我國的失業率除1985、86年的能源危機以外,一直維持在2.0%以下。此種低失業率的情況令各國羨慕不已,特別是歐洲國家,他們長期以來一直為居高不下的失業率而困惱,有些西歐國家的失業率達2.0%以上。但是自1995年12月以來,台灣的情況有所改變,因為自1995年以來台灣的失業率不但節節上升,而且一直徘徊在3.00%附近。更嚴重的是,失業人口的結構也在轉變。在過去失業人口中以剛出學校、年輕人、初次尋職的為主,現在非初次尋職者,特別是因為關廠、歇業、業務緊縮的非自願性失業者,在失業人口比例中快速增加。現有統計數字顯示,在1994年因為關廠、歇業的非自願性失業人口只佔全體非初次尋職者的13.5%,但是此後此數字遽升,到1998年的27.63%。此波高失業率不但影響到藍領的生產工,也影響到白領的職員、工程師、乃至中、高階主管。換言之,失業問題在近年來變成台灣的一個嚴重的社會問題。

其實高失業率不只發生在台灣,亞洲其他小龍也是如此。比如︰新加坡、香港、南韓近年來失業率也是在節節上升,也是居高不下,甚至比台灣的情況更嚴重。什麼因素造成近年來台灣失業率的居高不下?是否我國經濟發展到與歐美國家一樣,必須面對高失業率的問題。

為了要了解台灣當前的失業問題,本書特別選取了七篇國內有關失業問題的近作,其中五篇是來自1997年勞委會贊助的「當前台灣勞動市場問題」研討會的論文,他們是經各作者改寫後收錄在本書,其他幾篇是來自尚未發表的論文,所有論文均經匿名審查,然後根據審查的意見修改而成。

本書除第一章是緒論以外,第二章是中央研究院經濟研究所劉克智教授的「台灣勞動市場的轉變與失業問題」。作者在該文中指出近年來勞動市場就業增加率遽然減縮,失業率急速攀升,成為近四十年來失業最嚴重的時期。此就業市場劇烈的惡化,非一夕之寒,因此我們必須瞭解勞動市場長期發展的趨勢,並作一全面性的剖析,如此才能明瞭當前失業率上升的原因及提出有效的解決方法。作者在文中指出,此次失業率的急劇上升主要是來自下列勞動市場運作上與結構上的重大變化:

一、在過去勞動市場沒有制度性因素的影響,工資決定的方式是接近於自由競爭的 情況,但是自1984年起,政府實施「勞動基準法」制度性決定工資的力量,有顯著增加的頃向,影響勞動市場功能的發揮,是引起現階段失業率不斷上升的主要原因之一。

二、在過去中小企業是主要的就業機會創造者,但是近年來由於勞基法之衝擊與鄰近國家低工資勞工之威脅,紛紛轉移到海外投資。部份雇主更關廠、歇業,將生產設備遷往海外,因而導致國內勞工需求之下降,失業問題之惡化。

三、在過去,中小企業是創造就業機會主力時,在發生經濟危機或不景氣時,勞、資、政三方均能共體時艱,謀求長遠互利策略、妥善因應。但是自勞基法實施以來,政府轉而苛求中小企業雇主,頃向優惠勞工,以致引起勞資糾紛、失業蔓延。

四、外勞政策減低雇主雇用國人的意願,導致傳統的財經政策未能有效地解決失業問題。

五、為解決勞基法所帶來勞動市場運作的僵化,政府宜設立勞工個人「退休金帳戶」,由雇主按個別員工之工資,每月依法定最低提撥率,提存個人帳戶,達退休年限時,連同本息或終身按月支領。

簡言之,劉教授認為勞基法是破壞勞動市場運作的元凶,它嚴重地影響了中小企業的運作,扼殺了中小企業為台灣主要創造就業機會的功能,因而造成近日的高失業率。有關勞基法對台灣產業的衝擊,李誠與吳惠林教授先前的研究曾發現,此法對小型企業衝擊不大,因為勞委會並沒有如此多的人手去檢查小型企業,他們的檢查大都集中在中、大企業。大型企業的工作條件與員工福利都在勞基法標準以上,因而勞基法對他們影響不大,因此中型企業是受勞基法的衝擊最大的企業(李誠、吳惠林,1996)。

近年來國內投資環境的惡化、治安的敗壞、政府的無能、黑金的猖獗、官商的勾結嚴重地影響中小企業生存空間,導致他們未能繼續發揮就業機會主要創造者的角色。勞基法對台灣失業問題的影響可能不致如劉教授所指那麼嚴重,第四章辛炳隆教授的研究亦有相同的發現。

第三章是李誠教授的台灣非自願性失業尋職行為之研究。此波失業問題的一大特徵是非自願性失業人口的大幅度增加,根據經濟部所公佈的資料,在1997年台灣地區關廠、歇業的共有111,244家,較1996年增加了33,912家。1998年的情況比1997年嚴重。這些非自願性失業的員工是如何謀職?如何維持失業期間的生活?他們在再就業後的工資與工作條件比失業前的薪資與工作條件是相同、較佳或較差?這是非常重要的問題,因為假如他們再就業的情況是比從前惡化,他們便成為經濟結構改變的長期受害者。經濟結構的提升,如果導致大部份人民生活的改善、少部份人民生活的惡化,雖然在各國都有,但是那是不公平的,政府應該設法輔助這少部份的人士,使全民能享受經濟結構提升的成果。根據李教授的調查結果,他發現目前非自願性失業者的生活水準雖然沒有受到很嚴重的挑戰,但是有相當部份的人士,特別是高齡人士,從此退出勞動市場,他們的生活是如何解決不得而知。另一方面是有三分之一的再就業人士,其薪資與工作條件比失業前的情況差。此次調查沒有機會追蹤他們在再就業一段時期後,其薪資是否會恢復從前的水準,這是後續研究的課題。李教授在文中指出如何協助非自願性失業者彌補其因為轉業所流失的人力資本,以免他們的經濟情況受損、或長期失業,是政府急需擬定的政策,普遍地推行職業訓練券與就業券是一個可行的工具。

第四章是中華經濟研究院辛炳隆教授的「由勞動市場調整機能討論當前失業率上升的原因」。目前台灣高失業解釋有二學派︰一派是經濟循環學派,李誠與韋端等均認為此波失業率上升是因為國內投資環境惡化的結果,並非結構性失業惡化的結果。另一派學者如劉克智則認為此波失業率上升是來自勞動市場調整機制惡化的結果。辛教授在本文中指出二派學者雖各有其論述,但亦有重要的疑點。他認為強調循環性失業的學者未能說明為何在經濟成長有5.7%以上的成績時,循環性失業仍然在惡化。而強調市場機制惡化的學者未能以具體數據證明勞基法的施行確實干擾了我國勞動市場的運作,而且此種干擾是造成此波失業率上升的原因。辛教授於是在本文對上述二派的疑點加以剖析。他的結論是,農業部門對就業調整機能的減弱,主要家計負擔者佔失業人數比例的升高,工資下調的僵固性的提高等均是導致此次失業率上升的原因。此外,在經濟轉型後,各產業勞動投入係數的下降與製造業的衰退,也都是失業人口增加的因素。至於勞基法與其他勞工法令的推行有無影響勞動市場調整機能的運作,辛教授並未發現直接的證據。廠商因為勞動法令而邊際給付確有增加,但是雇主沒有降低薪資或其他勞動報酬來抵銷邊際給付所增加的成本。但有意思的是,單位產出勞動成本也未因此而上升。是否雇主以減少勞動雇用量或以其他生產要素來代替勞工?作者沒有直接的證據,換言之,辛教授也沒有直接的證據確認或否定上列二種主張,但是他提出了一些在研究本次失業率上升的原因時,大家應該認真思考的問題。

一般人都認為失業是顯示人力的浪費,是「壞事」,但並不是所有的學者都有同樣的看法,有些學者認為某一程度的失業,或過一段時間有一次「適當」程度的失業,可以激勵一國勞動力努力的程度。台灣大學張清溪與宋皇叡教授的「失業對產業結構轉變的影響」一文中即認為失業並不一定是件壞事,失業可以在經濟結構轉型的過程中,扮演一個正面的角色。因為當技術、能源、要素相對價格、產品週期循環、消費者嗜好改變時,產業因應調整消長時,一部份的就業者會暫時失業,但是他們在失業期間扮演了「產業預備軍」的角色,提供了擴展中產業所需要的勞力,有助產業結構的順利轉型。作者們在實證研究中確實發現,在1975年與1982∼86年二次能源危機時失業率都曾上升,而且隨著產業結構也加速轉變,經濟成長也隨後提高。失業者在再就業時其轉變行業的比列遠超過在職轉業者。但是對1996年以後的第三波不景氣,並沒有發生此種產業加速變化的現象。作者在文中強調,他們並沒有意思要政府用提升失業率來加速產業結構轉變。在政策上他們的論點是在經濟轉型時,失業是不可避免的,如果政府使用各種政策留置失業者,如限制雇主解雇員工等,均有礙於產業轉型,政府所應有的政策是,提供第二專長訓練,積極提供就業服務與職場資訊。

第六與第七兩章是討論二個專門性的失業問題。第六章是台灣大學劉鶯釧教授與賴怡怜女士的「台灣戰後失業率統計︰1951∼63年的重估」,此論文在表面上看似乎與當前台灣失業問題沒有很大的關係,但事實並非如此。失業是如何衡量的?當前的衡量方法是否能真正反應出現階段台灣失業的狀況?
在此論文中,劉教授與賴女士指出在國際上所謂的失業率是指一國勞動力中失業人口的比率,而所謂勞動力是指一國中已就業或有工作能力,可以馬上工作且正在尋找工作(失業者)的經濟活動人口。但是此種先進國家所使用的標準不一定適合開發中的國家,因為這些地區農業部門及自營作業、家庭企業普遍,因此計算出的失業率往往比先進國家低,此種失業率無法表達出開發中國家嚴重的人力低度運用問題。此外在經濟不景氣時,亦無法反應出怯志勞工(Discouraged Workers )的人數,因而無法正確地表達勞動市場的情況。雖然有這些缺點,在沒有更精準的衡量方法前,此方法仍然是最可用的。根據此觀念,劉、賴二作者使用傳統的計量模型與Romer的反傳統計量模型重新估計台灣1951∼1963年的失業率數列。他們所得的結論是,許多學者不但懷疑1951∼63年間官方失業數字的合理性,甚至也懷疑何以1964年會形成當時失業率的最高點。但經重估後,重估值與原有的數值相當接近。換言之,官方統計數字雖有可挑剔之處,但仍有相當程度的準確性。此文對瞭解當前失業率上升的準確度及其衡量上的缺點,以及正確地解讀現階段失業率有其重要的貢獻。

編者在此處特別要提醒讀者的是,現有失業率定義的不完整性,大家都知道。在1970年代美國經濟結構在大幅改變時,各學者對當時失業率的原因是經濟衰退?是結構性失業的惡化?大開筆戰,其中最著名的是甘乃迪總統的顧問Walter Heller與Charles Killingsworth的筆戰,參與筆戰的人士包括了Robert Solow、Robert Gordon、Richard Musgrave與Clarence Long等大師。其後政府成立了一個全國性的就業與失業統計的委員會,網羅了全國最著名的大師來檢討就業、失業的概念,及勞動力統計數字的蒐集方法。此研究小組指出了很多現有觀念與衡量方法的缺失,但是最後他們決定是維持現有的概念與衡量方法,如果修改現行方法將會產生更多新的問題、更多主觀的意見、更不準確的數字。他們建議政府可以定期以不同的方法發佈「怯志」勞工的數字,讓讀者自己去解讀現有失業數字的準確度。對此問題有興趣的讀者可參考National Commission on Employment and Unemployment Statistics, Counting the Labor Force, U.S. Government Printing Office 1979,以及著名勞工統計學家Julius Shiskin所設計的7個失業統計指標,直到現在為止,美國勞工統計局仍然定期發表此七個指標,(見 “Employment and Unemployment the Doughnut or the Hole?” Monthly Labor Review, Feb 1976 pp.3-10. Joyanna Moy, “An Analysis of Unemployment and other Labor Market Indicator in 10 Countries,” Monthly Labor Review, April 1988, pp.39-50. “Comparisons of Unemployment Indicators,” Monthly Labor Review, March 1993, pp.3-24)。

第七章中央大學黃麗璇教授與清華大學莊慧玲教授探討專上失業者失業機率變化及其影響因素,作者在本文中估計專上畢業生轉業的情況及其影響的因素。這些是國內現有文獻中尚未見到的新嘗試,相當特別。他們發現產業結構的調整對高教育程度人士的失業率有直接的影響,因此國內近年來產業的迅速調整的確對國內勞動市場造成重大的影響。

從以上的7篇論文中,讀者可以大致瞭解本次失業率上升的原因及失業的特性,希望此7篇論文有助我國失業政策的形成。最後編者要謝謝行政院勞委會同意將「當前台灣勞動市場問題」的數篇文章刊登在本書,也感謝李國鼎基金會資助本書的出版。張心怡與呂秀雯小姐在本書編排與出版各項事務上之鼎力相助也一併致謝。台灣經濟發展研究中心是一新的機構,因此在審查人的認真審查與提出多項非常具有建設性的建議,使本書結構更加完整,也在此一併致謝。